日本东京住宅建设政策对中国大城市的启示

日本东京住宅建设政策对中国大城市的启示

(原标题:日本东京住宅建设政策对中国大城市的启示)

20世纪的最后五十多年间,日本住宅建设取得了世界公认的成就。东京的住宅建设集中反映了日本住宅建设的发展和现状特点,其经历的住宅问题与我国当前面临的住房问题具有很强的共性,对制定我国住宅建设的政策和措施具有重要意义,也对思考诸如北京、上海等大城市的住房问题具有参考价值。

东京住宅建设发展的现状、特征与问题

1.住宅建设量增长缓慢,既存住宅利用率低

2000年以来,东京住宅年建设总量长期处于徘徊期,增长极为缓慢。2007年后,建设量总体呈现负增长趋势。一方面,与日本全国和东京低迷的经济形势相对应,东京的房地产市场依然疲软。1991年到2005年,东京住宅地价连续14年下跌。2006年后曾出现小幅增长,但总体仍然呈现下降趋势。另一方面,与全国相比,东京存量住宅数早在1953年就已经超过家庭数(图1)。到2008年,东京的存量住宅总数约为678万户,为家庭数(598万户)的1.13倍。住宅供给总体大于需求,基本满足本土民众的需求,保障了社会稳定。然而,住宅市场向存积型转变的另一面,是东京既存住宅利用率低以及越来越严重的住房空置问题。东京的空房率呈现逐年增长的趋势,2008年达到了11.1%。造成这一现象的原因有很多。泡沫经济时期,房地产过度投资,住宅供过于求。房地产业存在严重泡沫,遗留下了大量坏账,房屋空置率大大提高。而日本大力发展住宅产业时期建造的大量房屋也进入了维持更新阶段,许多房屋因原所有人去世、继承人拥有自己的住宅而无需入住或房屋所有人移居别处等成为闲置住宅。

针对既存住宅利用率低、住宅空置率高的问题,东京政府将住宅建设的重心转向对储备住宅的灵活使用和维持管理。如为空房改造装修及活用措施提供资金支持,如补助空房装修费用等;开展既存住宅流通市场调查、制定房屋信息流通和洽谈机制,积极推进住宅买卖的信息咨询与指南服务;加强市场秩序的维护监管,为消费者提供可靠的改造装修服务,消除消费者对既存住宅的不安。政府还将“促进既存住宅的流通”列入《东京都住宅基本条例》,推进各项政策实施开展。结合市场化的运作,促进空置房的市场流通,提高对空置既存住宅的利用,是东京政府当前指导住宅建设的重点之一。

2.住宅租赁市场健全,民间住宅供应大于公共住宅

近年来,日本全国人口呈现负增长,全国大多数地区人口呈现流出状态、总数出现下降趋势,而人口流入东京的趋势加强。如何持续吸纳外来人口、满足外来人口的需要,是一个高度发展的城市持续保持经济活力、吸引经济活动能力的重要体现。据日本总务省5年一次的统计表明,越是人口密集的大城市,住房自有率就越低。相应的,在这些城市的租房率就越高。为了解决逾千万庞大人口的住房问题,政府积极推进租赁住宅的市场供给,建立了完善健全的住房市场。2008年,东京租房率仍然与住房自有率基本持平,高出全国租赁住房比率10%以上,租赁住宅是东京住宅建设供给中的主要组成部分。租赁住宅的来源有两种:公共住宅和民营住宅。政府通过改革租房标准、住房补贴、制定市场规则等措施,有意向地进行引导,东京租赁住宅市场形成了公租房主要面向弱势群体、私租房则更多面向年轻人群的发展体系。

日本公共住宅供给制度由公营、公团(现UR)、公社三大支柱构成。最初,公营住宅主要是为低收入群体提供廉价租住住宅,公团提供租赁和分售两种住宅,公社住宅则以分售为主。近年来公共住宅体系主要提供租赁服务,分售业务逐渐退出。2013年,东京共有各类公共住宅55万余套。各类公共住宅都具有明确的申请要求和标准,租金也根据公租房类型、面积、收入情况等因素而异。

都营住宅为东京都政府所有,是东京公共住宅制度的主体,中央政府对其补贴建设费用和租金差额。都营住宅价格由政府确定,受房地产市场的影响较小。租金水平大大低于市场价,是东京公租房中租金相对最低的一类。如在东京练马区的一处都营住宅内,一套36平方米左右的房屋,月租金在4万日元以内。而同样在该区,一间20平方米左右的房屋,市场租金就可以达到每月10万~12万日元。都营住宅主要为家庭收入水平处于全社会25%以下的低收入人群提供住房保障。如两人家庭年收入的一般标准是227万日元以下。都市机构出租住宅和公社出租住宅则是面向工薪阶级等中等收入人群提供的一类良好住宅。租金相对市场略低或相当。此外,都民住宅也是日本公共住宅政策的一项重要内容,是东京公共住宅供给的补充来源。由民间土地所有者建设优良住宅,地方政府、地方住宅供给公社和民间事业者提供建设补助。地方政府和公共团体购买或征借这些住宅作为公共住宅,租赁给中等收入群体居住,向其提供房租补贴。都营住宅、都民住宅等由于房租低廉,申请入住者较多,经常供不应求。

优质民间租赁住宅具有非常明确的建设标准,如无障碍入口、使用面积50平方米以上的家庭型住宅等。对优质租赁住宅的住宅所有者,政府会给予一定建房补贴。在这些措施下,东京的民间租赁住宅更多地指向年轻人或者中等以上收入群体。2008年,东京民营租赁住宅占住宅总量的比例为39.7%,占租赁住宅的80%以上。

3. 公共住宅建设进入维持更新期,以内部改造为主

自战后政府建立“公营公团公社”住宅体系以来,公共住宅在日本住宅严重短缺的年代发挥了巨大的作用。1965-1974年是东京公共住宅建设的高峰期,单都营住宅的年建设量就基本维持在1万-1.5万户左右。但是,随着社会经济的发展变化,东京公共住宅建设发展面临着一系列问题。首先,既有的公共住宅逐渐老化,转向改造更新阶段。截止到2013年3月,东京26万户都营住宅中,约有11万户是1965年前建设的。在近17万都市机构租赁住宅和6万公社一般出租住宅中,分别有大约7.7万户和4.5万户是1965年前建设的。其次,公共住宅供应增加量逐年减少,且每年建造的房屋中,较大一部分为改建。主要原因有两方面。一方面,日本是土地私有制国家,公有土地面积有限。随着公地减少,可支配的建设用地越来越少。此外,近年政府财政紧缩,对公共住宅事业的投入资金减少。

都市再生机构是日本实施开展城市复兴事业的重要机构。改造主要从三个方面进行:

一是提高公有土地的利用率和公共住宅的容积率。主要措施有:整合公共用地,推进对重组产生的创出用地的利用;拆除老旧公共住宅进行开发重建,对一些项目放松建筑容积率的限制,原有的多层向高层住宅转变;促进共同住宅等民间项目建设推进。

二是积极应对少子高龄化,进行设施配建。2001年、2003年和2005年,东京都的合计特殊出生率(指一个育龄妇女在其可生育的年龄即15岁至49岁之间,所生子女数量的平均数。)均为1,达到历史最低值。2010年,东京65岁以上的老年人口数达到总人口的30%。面对越来越严重的少子高龄化问题,东京积极推进住宅建设的改造。一方面推行住宅无障碍化,建造高龄者交流场所、园艺区、便利店、健身房等。一方面,政府采取资助建设费或改造费的补助政策,大力推行“服务型高龄者住宅”,引导养老房地产的发展,推进住宅适老化。

三是对既存公共住宅进行更新改造。包括从防火、耐震等防灾需要出发进行改造,主要措施有:对老化木质住宅进行木结构向非木造结构改造;保留原有木质结构,采用现代建筑技术和材料等元素进行改造;对非木造高龄住宅的修缮和重建。2012年,东京都都市整备局制定了东京都耐震改修促进计划,对住宅进行耐震整修。根据改造计划,2015年,东京都都营住宅达到抗震标准的比例将从2011年的69%提高到90%以上。

4. 引导住宅布局,提升住宅区设施配套

公共住宅的准公共产品特性和福利性决定了其租赁和购买的成本不能超过中低收入家庭的承受水平,直接导致了其经济效益的不显著。根据土地成本理论,公共住宅的布局在空间上必然会向近、远郊发展。然而,东京的公共租赁住宅并不完全符合这一规律,区部的公共租赁住宅总量和密度均高于市部。政府充分利用城市中心区的公有土地,改造和新建公共住宅,确保城区一定数量职居相近、服务弱势群体的租赁住宅供应。政府还通过财政补贴、放宽容积率等政策性手段鼓励私人土地所有者在中心区建设符合一定居住标准且租金合理的民营租赁住宅。这些举措一定程度上引导了东京住宅的空间分布,满足了中低收入人群的住房需要。

东京住宅建设对我国住房问题的启示

1. 政府参与住宅建设的角色定位

日本住宅建设发生了从政府主导向市场主导的转变,政府介入住宅建设的方式和程度也随国情变化而逐渐调整。在过去住宅需求量矛盾突出的前提下,日本政府直接参与住宅建设的融资、供给、买卖等环节。此后,政府更多地以提供良好融资环境、促进市场化和公私合作、引导住宅布局等方式间接介入住宅建设,充当着参与者、引导者和组织者的多重角色。而在公共住宅的建设开发上,政府逐渐减弱公共金融介入的力度、鼓励和利用民营金融机构的发展,引导了住宅金融市场化的运行,形成了社会保障和市场化双重运行的机制。在开发建设的主体上,由最初政府大规模直接投资型转向对民营企业的利用、与民间项目和市场的合作,扩大了住宅供给和融资的渠道。

这对解决我国住房问题尤其是公共住宅建设问题具有启示意义。一是政府在保障性住宅建设中必须处于主导地位。我国现行的土地财政以市场机制为主导,使得真正面向中低收入群体的保障性住房供应存在巨大的缺口。二是政府应当改革公共住宅建设开发方式。在我国,尤其是大城市,由政府直接投资建设的保障性住房还在大规模增长。保障性住房建设过分依赖财政划拨等纯政策性的公共财政投入,对地方的财政负担较重。日本东京都营住宅也经历过类似的问题。财政紧缩、对公共住宅的财政投入力度减弱的情况下,公共住宅的供给如何保障?分析认为,政府适当退出公共住宅的建设、结合市场化的金融支持和运作、发挥社会资本和民间力量的作用,可能是未来政府引导住宅建设的趋势。如在保障性住宅房源机制上,改变大规模直接投资建设为主的方式,结合收购或征借民间住宅、补贴政策等方式,确保住宅增量能够满足中低收入和弱势群体的需求。在公共住宅管理机构上,可以建立介于政府和私人部门之间的专门机构,间接介入住宅市场化活动的同时保证政府政策和计划的贯彻。三是政府应发挥在旧住宅更新改造中的作用。上世纪六七十年代以来,我国经历了城市住宅大规模新建的发展阶段。经过几十年的城市建设,当前以上海为代表的一些大城市已经步入新建和住宅改造更新并存的新时期。不久的将来,我国许多的城市也将迎来大规模高龄住宅区改造的高峰期,公共住宅是改造重点。政府应主导老旧公有住房的更新改造,将其作为住宅市场的补充之一,充分利用和发挥公有住宅对应的职能作用。改造更要注重完善设施的配套、提升居住环境,建设通勤便捷、生活便利的现代城(资料、团购、论坛)市综合住宅社区。可以借鉴日本都市再生机构与地方公共团体、民营企业家、公众共同合作下的住宅更新实践。

2.租赁市场的健全发展与国民住房理念

我国的公共租赁型住宅发展起步较晚。公共住房政策以“只售不租”的经济适用房为主,过分强调商品房的“出售”,忽视公共出租住房的建设。公共住宅资源分配不公,中高档住宅供应过量、对中低收入人群和农民工等弱势群体的关注不够。同时,我国保障性公共住房的建设与东京的情况又有所差异。东京的公共租赁住宅主要针对老年人、育子家庭、低收入群体的住房需求。我国,尤其是上海、北京等大城市,青壮年劳动力如农民工、中低收入的年轻上班族群体是租赁住宅的主要受众,住宅需求巨大。然而,我国廉租房的覆盖范围也非常有限,使这些青壮年劳动力群体成为公共住宅的服务“盲区”。而市场上正规优良、价格低廉的民间租赁住宅也存在供应缺口。因此,政府应重视住宅市场中租赁住宅这一重要组成成分,优化住宅市场的结构。首先要改革公共保障住房的供给结构和制度,适当削减销售型经济适用房的供应量。其次,扩大廉租房的供应范围,为城市中买不起经济适用房又不符合廉租房覆盖对象的“夹心层”和流动人口提供租赁住房。此外,很多城市尤其上海、北京等一线城市,外来人口众多,单纯公租房的供应远远满足不了住房需求。因而在发展公共租赁住房的同时,要建立健全民间租赁住宅市场,促进其正规化、产业化。

受住房租赁市场发展滞后及“居必买房”、“落叶归根”传统思想等因素的影响,产权型住房仍然是我国居民住房的主体需求。解决我国住房短缺的问题,也需要引导国民转变住房理念。在房价攀升、房市过热的情况下引导国民对租赁住宅的接受度与认知度。

3. 租赁住宅的空间布局与基础设施配建

在我国,由于缺乏政府的调控和引导,非营利性质的公租房大多位于远离城市中心,甚至是交通不便、设施落后、地处非常偏僻的远郊区和城市周边。中低收入及老人、残疾人等家庭困难的人群,为了减少租房成本,只能倾向于选择距离市区更远的住房。使得这些在经济能力上处于弱势的人群,在交通便捷性、生活便捷性、职住关系、就业机会上也处于弱势。因而,租赁型住宅的布局必须要结合基础设施和公共服务设施的配备,增加这些在布局上处于相对弱势的公租房的吸引力,鼓励更多存在住房困难的弱势人群申请居住。而对民间租赁市场,可以采取优惠补贴等政策措施,鼓励开发商和民间团体在城市中心以及靠近中心的地域建设面向中低收入等人群、价格相对低廉的住宅。

(作者唐露园系华东师范大学城市与区域科学学院硕士研究生,作者何丹系华东师范大学中国现代城市研究中心副教授。原题:“日本东京住宅建设发展新特征及评述”,文章发表时有删节。)

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